Estudio de la UNAL expone graves falencias en política alimentaria de Bogotá
Una investigación de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL) ha revelado que, después de casi dos décadas de vigencia del Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria para Bogotá, la ciudad carece de datos verificables que permitan establecer con precisión el impacto real de esta política en la reducción del hambre. El estudio advierte que el principal instrumento de abastecimiento de la capital se ejecutó sin indicadores medibles que permitieran evaluar variables clave como la reducción de la intermediación, la disminución de precios de alimentos, el impacto de los nodos logísticos o la participación de la producción campesina.
Un plan ambicioso con implementación deficiente
El Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria fue adoptado mediante el Decreto Distrital 315 de 2006 como un instrumento de largo plazo para regular el sistema de abastecimiento de una ciudad de casi 8 millones de habitantes. Dentro de su diseño, contempló la construcción de cuatro nodos logísticos en puntos estratégicos de acceso a Bogotá, concebidos como centros de acopio y distribución destinados a reducir los costos de intermediación y concentrar el ingreso de alimentos provenientes de departamentos como Boyacá, Cundinamarca, Meta y Tolima.
Sin embargo, durante sus casi veinte años de vigencia, solo se construyó uno de esos nodos, el de Los Luceros, ubicado en la localidad de Ciudad Bolívar, el cual no entró en operación plena debido a la ausencia de una estrategia administrativa que permitiera su funcionamiento. La materialización de esta infraestructura debía desarrollarse de manera progresiva a través de cinco planes de desarrollo distrital sucesivos, desde 'Bogotá sin indiferencia' (2004-2008) hasta 'Un nuevo contrato social y ambiental para el siglo XXI' (2020-2024).
Metodología y hallazgos clave de la investigación
El análisis fue realizado por Cristian Darío Duarte Lesmes, magíster en Gobierno Urbano de la UNAL, quien examinó la incorporación de la estrategia de integración territorial del Plan Maestro en estos cinco planes de desarrollo distrital. Para ello, llevó a cabo una revisión documental de políticas públicas, informes de gestión e inversiones, complementada con un análisis geoespacial de la cobertura de las intervenciones en el sistema de abastecimiento de la ciudad.
El estudio encontró que:
- Varias de las acciones previstas en el Plan quedaron inconclusas, como la construcción de los nodos logísticos
- Otras acciones, como el fortalecimiento de las plazas de mercado, se ejecutaron con enfoques distintos en cada administración
- La articulación regional avanzó a través de convenios, pero sin un sistema unificado de indicadores que permitiera evaluar sus resultados
- Existe una brecha evidente entre el diseño estratégico del Plan Maestro y su ejecución real
"Si la política pública no tiene un proyecto de inversión ni un recurso asignado, en términos prácticos tampoco tendrá un contrato y no se va a materializar", señaló el investigador Duarte, quien agregó que "como la política pública no puso unas líneas directas sobre las acciones que deberían materializar cada una de estas variables, cada gobernante intentó hacer una interpretación".
Contexto social crítico y ausencia de medición
El contexto social en el que se desarrolló esta política sigue siendo crítico. Aunque Bogotá ha registrado avances en seguridad alimentaria, el estudio señala que cerca de 1,1 millones de personas, equivalentes al 13 % de la población, enfrentan dificultades para acceder a una alimentación adecuada. Además, el 52 % de los habitantes se encuentra en condición de seguridad alimentaria marginal, es decir, hogares que logran alimentarse, pero con una preocupación constante por la estabilidad de su acceso a los alimentos.
Según el investigador, las principales causas de estas dificultades están asociadas a factores económicos:
- El 53 % de los hogares señala la falta de dinero para comprar alimentos como el principal obstáculo
- El 25 % menciona el aumento en el costo de los productos
- El 23 % indica la reducción de ingresos
En este escenario, la ausencia de indicadores impide establecer con evidencia verificable cuánto contribuyó el Plan Maestro a reducir estas brechas y qué ajustes estructurales deberían incorporarse en las políticas de abastecimiento y seguridad alimentaria del Distrito.
Componentes analizados y sus limitaciones
Otro de los componentes analizados en el estudio fue la red de tenderos. De acuerdo con el investigador, esta iniciativa se transformó en programas de formación y promoción de buenas prácticas, pero no logró consolidar una red de demanda que articulara directamente la producción campesina con el comercio urbano. En Bogotá, cerca de 120.000 tiendas concentran el 46 % de las compras de alimentos, razón por la cual la Red de Tenderos estaba llamada a funcionar como una fuente clave de información sobre la demanda.
"La red de tenderos se disipa y se vuelve más un ejercicio descentralizado, de bancarización, de buenas prácticas alimenticias, pero no se constituye como una red de demanda", subrayó Duarte.
Una situación similar se presenta con los mercados campesinos. Aunque estos no surgieron originalmente con el Plan Maestro, sí fueron institucionalizados dentro de la Secretaría de Desarrollo Económico, lo que les otorgó respaldo administrativo, recursos logísticos y mayor frecuencia de realización. Con el paso del tiempo, ampliaron sus modalidades, incorporando formatos virtuales y móviles tras la pandemia.
Según el investigador, los mercados campesinos "funcionan como evidencia de que el Plan sí logró consolidar una estrategia, aunque no suficiente para garantizar el abastecimiento total de la ciudad". A su vez, representan una muestra de que la implementación del Plan fue parcial frente al diseño original del sistema de abastecimiento previsto en 2006.
Lecciones y perspectivas futuras
Como conclusión, el estudio plantea varias lecciones para una nueva etapa de planeación alimentaria en Bogotá. Entre ellas, la necesidad de que el diseño de las políticas públicas incluya:
- Una caracterización clara del problema
- Una línea base cuantificable
- Metas verificables
- Mecanismos que aseguren la continuidad de las estrategias más allá de los cambios de gobierno
En palabras del investigador, "los cambios de gobernantes influyen significativamente en el alcance de las políticas públicas a largo plazo".
En 2024, la ciudad adoptó un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial que derogó el anterior y abrió paso a una nueva etapa de planificación urbana. De manera paralela, la Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Bogotá, adoptada en 2019, incorporó diagnósticos más precisos e indicadores definidos. "Será necesario evaluar en el futuro cómo se materializan estos nuevos instrumentos y si logran superar las limitaciones identificadas en el periodo 2006-2024", concluye el estudio de la Universidad Nacional.
Respuesta de la Secretaría de Desarrollo Económico
Según información de la Secretaría de Desarrollo Económico (SDE), el Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos y Seguridad Alimentaria de Bogotá (PMASAB) tuvo una vigencia de 15 años y estuvo activo durante cuatro administraciones distritales, hasta su derogación en 2021. La entidad lo describe como un instrumento de planeación sin precedentes que sentó las bases de lo que después sería la Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Bogotá.
Evaluaciones realizadas en su momento advirtieron que el Plan Maestro careció de un plan de acción con metas e indicadores claros y de un presupuesto definido para su implementación. Según la Secretaría, esos vacíos fueron considerados en la formulación de instrumentos posteriores.
Actualmente Bogotá cuenta con una Política Pública de Seguridad Alimentaria reformulada en 2019 bajo la coordinación de la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), en articulación con la Universidad Nacional de Colombia, y adoptada mediante el CONPES 09. Esta política tiene un plan de acción que funciona como hoja de ruta estratégica para garantizar el derecho a la alimentación.
Para medir su efectividad, la política cuenta con 72 indicadores. De ellos, 16 son de resultado y miden cambios en las condiciones de vida y bienestar a mediano y largo plazo. Los otros 58 son indicadores de producto vinculados a tres objetivos estratégicos.
Frente a las críticas sobre el rezago en infraestructura pública especializada para el abastecimiento, la Secretaría aclara que el Plan Maestro contempló cuatro nodos logísticos, pero solo se construyó un equipamiento en Ciudad Bolívar. Las dinámicas del mercado llevaron al Consejo Directivo del plan a señalar la inviabilidad de continuar con nuevas plataformas públicas.
La entidad también indica que la experiencia demostró que la reducción de intermediarios no necesariamente se traduce en menores precios para el consumidor. Esto, por los incrementos en costos logísticos, operativos y administrativos para organizaciones de pequeños productores y por las dinámicas de la demanda en términos de calidad, oportunidad e inmediatez.
Actualmente, se trabaja en varios frentes para fortalecer a los actores del sistema de abastecimiento, generar espacios de comercialización directa y promover la articulación territorial e institucional. Durante 2025 y el primer semestre de 2026 se avanza en la construcción de un nuevo modelo del Sistema de Abastecimiento Regional Agroalimentario.
